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嘉润研究 | 浅谈科技创新领域领导尽职免责制度

发布时间:2022-08-24信息来源:

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2022年1月1日起施行的《科学技术进步法》第九十七条规定,利用财政性资金设立的科学技术研究开发机构、高等学校和企业,在推进科技管理改革、开展科学技术研究开发、实施科技成果转化活动过程中,相关负责人锐意创新探索,出现决策失误、偏差,但尽到合理注意义务和监督管理职责,未牟取非法利益的,免除其决策责任。尽管此前在一些规范性文件中,对于领导干部尽职免责也曾有所涉及,如中共中央办公厅印发的《关于进一步激励广大干部新时期新担当新作为的意见》,对建立激励机制和容错纠错机制,进一步激励广大干部新时代新担当新作为提出了明确要求。但《科学技术进步法》的这一规定,第一次从法律层面明确了在科技创新领域的领导干部尽职免责制度。
基于上述规定,对于科技创新领域调动和激发领导干部的积极性、创造性提供了支撑。但是实践当中,在具体的决策事项中,如何正确理解和认定“锐意创新探索”、“尽到合理注意义务和监督管理职责”,并未出台进一步细化的解释和规定。
本所科技创新与科技成果转化业务团队基于对近年来涉及领导干部尽职免责相关规范性文件的研究和理解,并结合在科技创新与科技成果转化业务领域的长期实践,从“一条纲领、三个阶段”的层面,对《科学技术进步法》第九十七条之规定提出如下观点:
一条纲领——以“三个区分开来”为考量尽职免责的基础
2016年1月18日,习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中,提出了“三个区分开来”的重要论断,即:把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误,同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失,同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。
“三个区分开来” 重要论断,从主观动机、客观条件、程序方法、问题性质等方面,将勇于探索的失误和失职失察的过错区分开来,为领导干部尽职免责制度奠定了理论基础。
三个阶段——事前建章立制、事中程序规范、事后跟进处置,是适用尽职免责的具体要求
事前建章立制
《科学技术进步法》第九十七条适用的主体,包括利用财政性资金设立的科学技术研究开发机构、高等学校和企业的相关负责人,研究开发机构和高等学校通常为事业单位,利用财政性资金设立的企业包括国有企业以及各类财政资金支持但不持股的创新中心。
对于上述性质的主体,相关规范性文件已明确要求建立相对完善的内部规章制度,如:
《事业单位登记管理暂行条例》、《事业单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位人事管理条例》等规范性文件要求事业单位应当建立健全财务、资产管理制度、人事管理制度等内部规章制度;
《关于加强科技伦理治理的意见》要求建立科技伦理审查和监管制度(特别是涉及生命科学、医学、人工智能等重点领域);
《中央企业合规管理指引(试行)》等规范性文件要求企业应当建立健全合规管理制度,制定全员普遍遵守的合规行为规范,针对重点领域制定专项合规管理制度,并根据法律法规变化和监管动态,及时将外部有关合规要求转化为内部规章制度;
此外,利用国家财政资金设立的新型研发机构、国家技术创新中心、国家产业创新中心、国家制造业创新中心等主体,其形式不论是事业单位还是企业,均需按照相关规范性未见建立相对完善的内部规章制度。
通常,科研机构或高校涉及科技创新与科技成果转化的规章制度包括但不限于:三重一大制度、院/所长办公会议事制度、科技成果转化及奖励制度、知识产权登记管理制度、实验室安全及管理制度、科研设备采购及使用制度、项目公司管理制度、对外合作制度、人事管理制度、财务管理制度、横向/纵向经费使用管理办法等等。
如研究开发领域涉及生命科学、医学、人工智能等重点领域的,还应建立科研伦理审查制度;如涉及易燃易爆危险品、有毒有害化学品使用的,还应建立相应的安全管理制度。
事中程序规范
在上述主体推进科技管理改革、开展科学技术研究开发、实施科技成果转化活动过程中,应以国家法律法规为准绳,严格执行内部合规管理、风险控制等相关规章制度,履行相应决策程序,避免出现先上马后决策、决策一言堂、决策应回避未回避等问题。需要说明的是,程序规范的要求,并非只走程序不注重实体,而是以程序的规范来落实对实体内容的审查。通常,为了保证决策程序的规范性,需要做好如下工作:
一是决策前进行充分的调研论证。包括对项目的可行性研究、对市场前景的调研、对技术路径的论证、以及对合作对象的尽职调查等等;
二是通过评估、进场、公开招标等程序保证价格等商务条款的公平合理。根据《促进科技成果转化法》第十八条之规定,科技成果以转让、许可或者作价投资的,尽管并未强制要求对科技成果的价值进行评估,但应当通过协议定价、在技术交易市场挂牌交易、拍卖等方式确定价格;使用财政资金的项目,应按照《政府采购法》的相关规定进行,除第三十一条明确规定的情形外,不得使用单一来源的方式采购;
三是根据事项的性质、金额、重大程度等,提交相应的决策机构进行决策。根据法律法规规定和内部制度规定,履行党组织前置审议程序,属于“三重一大”事项的,按照“三重一大”决策程序进行集体决策;涉及与职工切身利益相关的事项,应当广泛听取职工意见,履行民主决策程序。决策过程应当留存记录,并形成书面的决议文件,持反对意见的,应当如实记录在案;
四是根据决策签署书面协议等文件。经内部权力机构决策后方可对外签署相关协议文件,不得后补决策程序;协议文件中应当明确各方权利义务,如:合作研发项目协议中应明确各方的投入、成果的归属、收益的分配、风险的分担等事项
事后跟进处置
经依法决策并签署相关法律文件后,应对后续履行情况进行持续跟进。包括但不限于:监督研发活动是否取得了阶段性成果,定期或分阶段对资金使用情况进行审计,及时收取投资回报或各类回款,根据外部环境的变化适时对方案进行调整,发现问题及时止损等,避免出现在履行过程中对相关问题失职失察,或发现问题后拖延不报、瞒报、谎报等问题。

此外,各地对于领导干部尽职免责制度亦出台了一系列细化的规定,如北京市《关于激励干部担当作为实施容错纠错工作办法(试行)》提出对于六种情形的失误错误予以容错处理;福建省《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的实施意见》提出要切实为敢于担当的干部撑腰鼓劲,并明确了8种容错情形;湖南省《关于建立容错纠错机制激励干部担当作为的办法(试行)》从六个方面明确了容错情形,等等。上述规定对于实践当中理解与适用《科学技术进步法》第九十七条的规定,亦具有具体的指导意义。

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